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財政部會計司解讀企業內控指引第12號——擔保業務

發表時間:2019-02-13 12:32

《企業內部控制應用指引第12——擔保》中所稱擔保,是指企業作為擔保人按照公平、自愿、互利的原則與債權人約定,當債務人不履行債務時,依照法律規定和合同協議承擔相應法律責任的行為。擔保制度起源于商品交易活動,但早期的簡單商品交易,往往是以物易物,或者是錢貨兩清的即時交易,交易主體間失信問題不突出,也就沒有擔保的必要。隨著商品交換形式不斷發展,非即時交易大量出現,商品和貨幣的交付有了時間差,債權債務應運而生,隨之而來的問題就是,在對債務人沒有百分之百信賴的情形下,債權人需要通過某種方式確保債權的實現,而擔保制度正好滿足了這種需要。在現代市場經濟中,擔保一方面有利于銀行等債權人降低貸款風險,另一方面使債權人與債務人形成了穩定可靠的資金供需關系。

但是,必須看到擔保業務具有雙刃劍特征,一些企業包括上市公司陷入擔保怪圈和曠日持久的訴訟拉鋸戰,導致發生重大經濟損失的案件時有發生。財政部會計司發布的《我國上市公司2007年執行新會計準則情況分析報告》顯示,在1570家上市公司中,有287家存在預計負債,占18.28%,這287家上市公司2007年確認的預計負債總額為148.50億元,其中,因擔保事項確認的預計負債達到22.26億元,占到了14.99%。另有研究資料表明,我國上市公司擔保業務增速快、金額大、風險高、違規情況較為嚴重,僅20012004年,平均每年新增121家上市公司涉及擔保事項,年均增速達到35%;截至200410月,837家滬市上市公司中,有180家存在違規擔保情況,涉及金額為279.98億元,違規擔保金額占上市公司擔保總額的26.72%;在深市505家上市公司中,涉及擔保的公司311家,擔保總額達420億元,其中違規擔保金額為131億元,占擔保總額的31.19%。鑒于擔保業務的雙刃劍特征,《企業內部控制應用指引第12——擔保業務》對嚴控擔保風險提出了一系列有針對性的管控措施。

一、擔保業務一般流程

企業辦理擔保業務,一般包括受理申請、調查評估、審批、簽訂擔保合同、進行日常監控等流程。具體而言,一是擔保申請人提出擔保申請;二是擔保人對擔保項目和被擔保人資信狀況進行調查,對擔保業務進行風險評估;三是擔保人根據調查評估結果,結合本企業擔保政策和授權審批制度,對擔保業務進行審批,重大擔保業務應提交董事會或類似權力機構批準;四是擔保人依據既定權限和程序,與被擔保人簽訂擔保合同;五是擔保人切實加強對擔保合同的日常管理,對被擔保人經營情況、財務狀況和擔保項目執行情況等進行跟蹤監控;六是如果被擔保人不能如期償債,擔保人應履行代為清償義務并向被擔保人追償債務;同時,應當按照本企業擔保業務責任追究制度,嚴格追究有關人員的責任。具體流程如下圖所示,該圖列示的擔保流程適用于各類企業的一般擔保業務,具有通用性。企業在開展擔保業務時,可以參照此流程并結合自身情況予以擴充和細化。


 二、擔保業務關鍵控制點和主要控制措施

(一)受理申請

受理申請是企業辦理擔保業務的第一道關口,其主要風險是:企業擔保政策和相關管理制度不健全,導致難以對擔保申請人提出的擔保申請進行初步評價和審核;或者雖然建立了擔保政策和相關管理制度,但對擔保申請人提出的擔保申請審查把關不嚴,導致申請受理流于形式。

這一業務環節的主要控制措施:第一,依法制定和完善本企業的擔保政策和相關管理制度,明確擔保的對象、范圍、方式、條件、程序、擔保限額和禁止擔保的事項;第二,嚴格按照擔保政策和相關管理制度對擔保申請人提出的擔保申請進行審核。比如,擔保申請人是否屬于可以提供擔保的對象。一般而言,對于與本企業存在密切業務關系需要互保的企業、與本企業有潛在重要業務關系的企業、本企業的子公司及具有控制關系的其他企業等,可以考慮提供擔保,反之,則必須十分慎重。又如,對擔保申請人整體實力、經營狀況、信用水平的了解情況。如果擔保申請人實力較強、經營良好、恪守信用,可以考慮接受申請,反之不應受理。再如,擔保申請人申請資料的完備情況,如果資料完備、情況翔實,可予受理,反之不予受理。

(二)調查和評估

企業在受理擔保申請后對擔保申請人進行資信調查和風險評估,是辦理擔保業務中不可或缺的重要環節,在相當程度上影響甚至決定擔保業務的未來走向。這一環節的主要風險是:對擔保申請人的資信調查不深入、不透徹,對擔保項目的風險評估不全面、不科學,導致企業擔保決策失誤或遭受欺詐,為擔保業務埋下巨大隱患。

主要控制措施:第一,委派具備勝任能力的專業人員開展調查和評估。調查評估人員與擔保業務審批人員應當分離。擔保申請人為企業關聯方的,與關聯方存在經濟利益或近親屬關系的有關人員不得參與調查評估。企業可以自行對擔保申請人進行資信調查和風險評估,也可以委托中介機構承擔這一工作,同時應加強對中介機構工作情況的監控。第二,對擔保申請人資信狀況和有關情況進行全面、客觀的調查評估。在調查和評估中,應當重點關注以下事項:1.擔保業務是否符合國家法律法規和本企業擔保政策的要求,凡與國家法律法規和本企業擔保政策相抵觸的業務,一律不得提供擔保;2.擔保申請人的資信狀況,包括基本情況、資產質量、財務狀況、經營情況、信用程度、行業前景等;3.擔保申請人用于擔保和第三方擔保的資產狀況及其權利歸屬;4.企業要求擔保申請人提供反擔保的,還應對與反擔保有關的資產狀況進行評估。企業應當綜合運用各種行之有效的方式方法,對擔保申請人的資信狀況進行調查了解,務求真實準確。比如,在對擔保申請人財務狀況進行調查時,要深入分析其短期償債能力、長期償債能力、盈利能力、資產管理能力和可持續發展能力等核心指標,從而做到胸有成竹、防患未然。涉及對境外企業提供擔保的,還應特別關注擔保申請人所在國家和地區的政治、經濟、法律等因素,并評估外匯政策、匯率變動等可能對擔保業務造成的影響。第三,對擔保項目經營前景和盈利能力進行合理預測。企業整體的資信狀況和擔保項目的預期運營情況,構成判斷擔保申請人償債能力的兩大重要方面,應當予以重視。第四,劃定不予擔保的紅線,并結合調查評估情況作出判斷。《企業內部控制應用指引第12——擔保》明確規定了以下5類不予擔保的情形:1.擔保項目不符合國家法律法規和本企業擔保政策的;2.擔保申請人已進入重組、托管、兼并或破產清算程序的;3.擔保申請人財務狀況惡化、資不抵債、管理混亂、經營風險較大的;4.擔保申請人與其他企業存在較大經濟糾紛,面臨法律訴訟且可能承擔較大賠償責任的;5.擔保申請人與本企業已經發生過擔保糾紛且仍未妥善解決的,或不能及時足額交納擔保費用的。各企業應當將上述5類情形作為辦理擔保業務的高壓線,嚴格遵守、不得突破;同時,可以結合企業自身的實際情況,進一步充實、完善有關管理要求,切實防范為帶病企業提供擔保。第五,形成書面評估報告,全面反映調查評估情況,為擔保決策提供第一手資料。企業應當規范評估報告的形式和內容,妥善保管評估報告,并作為日后追究有關人員擔保責任的重要依據。

(三)審批

審批環節在擔保業務中具有承上啟下的作用,既是對調查評估結果的判斷和認定,也是擔保業務能否進入實際執行階段的必經之路。這一環節的主要風險是:授權審批制度不健全,導致對擔保業務的審批不規范;審批不嚴格或者越權審批,導致擔保決策出現重大疏漏,可能引發嚴重后果;審批過程存在舞弊行為,可能導致經辦審批等相關人員涉案或企業利益受損。

主要控制措施:第一,建立和完善擔保授權審批制度,明確授權批準的方式、權限、程序、責任和相關控制措施,規定各層級人員應當在授權范圍內進行審批,不得超越權限審批。企業內設機構不得以企業名義對外提供擔保。企業應當加大對分公司對外提供擔保的管控力度,嚴格限制分公司擔保行為,避免因分公司違規擔保為本企業帶來不利后果。第二,建立和完善重大擔保業務的集體決策審批制度。企業應當根據《公司法》等國家法律法規,結合企業章程和有關管理制度,明確重大擔保業務的判斷標準、審批權限和程序。上市公司的重大對外擔保,應取得董會全體成員2/3以上簽署同意或者經股東大會批準,未經董事會或者類似權力機構批準,不得對外提供重大擔保。第三,認真審查對擔保申請人的調查評估報告,在充分了解掌握有關情況的基礎上,權衡比較本企業凈資產狀況、擔保限額與擔保申請人提出的擔保金額,確保將擔保金額控制在企業設定的擔保限額之內。第四,從嚴辦理擔保變更審批。被擔保人要求變更擔保事項的,企業應當重新履行調查評估程序,根據新的調查評估報告重新履行審批手續。

(四)簽訂擔保合同

擔保合同是審批機構同意辦理擔保業務的直接體現,也是約定擔保雙方權利義務的基礎載體。簽訂擔保合同的主要風險是:未經授權對外訂立擔保合同,或者擔保合同內容存在重大疏漏和欺詐,可能導致企業訴訟失敗、權利追索被動、經濟利益和形象信譽受損。

主要控制措施:第一,嚴格按照經審核批準的擔保業務訂立擔保合同。合同訂立經辦人員應當在職責范圍內,按照審批人員的批準意見擬訂合同條款。第二,認真審核合同條款,確保擔保合同條款內容完整、表述嚴謹準確、相關手續齊備。在擔保合同中應明確被擔保人的權利、義務、違約責任等相關內容,并要求被擔保人定期提供財務報告和有關資料,及時通報擔保事項的實施情況。如果擔保申請人同時向多方申請擔保的,企業應當在擔保合同中明確約定本企業的擔保份額和相應的責任。第三,實行擔保合同會審聯簽。除擔保業務經辦部門之外,鼓勵和倡導企業法律部門、財會部門、內審部門等參與擔保合同會審聯簽,增強擔保合同的合法性、規范性、完備性,有效避免權利義務約定、合同文本表述等方面的疏漏。第四,加強對有關身份證明和印章的管理。比如,在擔保合同簽訂過程中,依照法律規定和企業內部管理制度,往往需要提供、使用企業法定代表人的身份證明、個人印章和擔保合同專用章等。從近年來暴露出來的一些擔保典型案例看,由于一些企業在有關人員身份證明、印章管理中存在薄弱環節,導致身份證明和印章被盜用,造成了難以挽回的嚴重后果。因此,必須加強對身份證明和印章的管理,保證擔保合同用章用印符合當事人真實意愿。第五,規范擔保合同記錄、傳遞和保管,確保擔保合同運轉軌跡清晰完整、有案可查。

(五)日常監控

擔保合同的簽訂,標志著企業的擔保權利和擔保責任進入法律意義上的實際履行階段。切實加強對擔保合同執行情況的日常監控,通過及時、準確、全面地了解掌握被擔保人的經營狀況、財務狀況和擔保項目運行情況,最大限度地實現企業擔保權益,最大限度地降低企業擔保責任,是一項艱巨而重要的任務。這一環節的主要風險是:重合同簽訂,輕后續管理,對擔保合同履行情況疏于監控或監控不當,導致企業不能及時發現和妥善應對被擔保人的異常情況,可能延誤處置時機,加劇擔保風險,加重經濟損失。

主要控制措施:第一,指定專人定期監測被擔保人的經營情況和財務狀況,對被擔保人進行跟蹤和監督,了解擔保項目的執行、資金的使用、貸款的歸還、財務運行及風險等情況,促進擔保合同有效履行。企業財會部門要及時,最好是按月或者按季收集、分析被擔保人擔保期內的財務報告等相關資料,持續關注被擔保人的財務狀況、經營成果、現金流量以及擔保合同的履行情況,積極配合擔保經辦部門防范擔保業務風險。第二,及時報告被擔保人異常情況和重要信息。企業有關部門和人員在實施日常監控過程中發現被擔保人經營困難、債務沉重,或者存在違反擔保合同的其他各種情況,應當按照《企業內部控制應用指引第17——內部信息傳遞》的要求,在第一時間向企業有關管理人員作出報告,以便于及時采取有針對性的應對措施。

(六)會計控制

擔保業務直接涉及擔保財產、費用收取、財務分析、債務承擔、會計處理和相關信息披露等,決定了會計控制在擔保業務經辦中具有舉足輕重的重要作用。這一環節的主要風險是:會計系統控制不力,可能導致擔保業務記錄殘缺不全,日常監控難以奏效,或者擔保會計處理和信息披露不符合有關監管要求,可能引發行政處罰。

主要控制措施:第一,健全擔保業務經辦部門與財會部門的信息溝通機制,促進擔保信息及時有效溝通;第二,建立擔保事項臺賬,詳細記錄擔保對象、金額、期限、用于抵押和質押的物品或權利以及其他有關事項;同時,及時足額收取擔保費用,維護企業擔保權益;第三,嚴格按照國家統一的會計準則制度進行擔保會計處理,發現被擔保人出現財務狀況惡化、資不抵債、破產清算等情形的,應當合理確認預計負債和損失。屬于上市公司的,還應當區別不同情況依法予以公告;第四,切實加強對反擔保財產的管理,妥善保管被擔保人用于反擔保的權利憑證,定期核實財產的存續狀況和價值,發現問題及時處理,確保反擔保財產安全完整;第五,夯實擔保合同基礎管理,妥善保管擔保合同、與擔保合同相關的主合同、反擔保函或反擔保合同,以及抵押、質押的權利憑證和有關原始資料,做到擔保業務檔案完整無缺。當擔保合同到期時,企業要全面清查用于擔保的財產、權利憑證,按照合同約定及時終止擔保關系。

(七)代為清償和權利追索

被擔保人在擔保期間如果順利履行了對銀行等債權人的償債義務,且向擔保企業及時足額支付了擔保費用,擔保合同一般應予終止,擔保雙方可以解除擔保權利責任。但在實踐中,由于各方面因素的影響,部分被擔保人無法償還到期債務,連累擔保企業不得不按照擔保合同約定承擔清償債務的責任。因此,在代為清償后依法主張對被擔保人的追索權,成為擔保企業降低擔保損失的最后一道屏障。這一環節的主要風險是:違背擔保合同約定不履行代為清償義務,可能被銀行等債權人訴諸法律成為連帶被告,影響企業形象和聲譽;承擔代為清償義務后向被擔保人追索權利不力,可能造成較大經濟損失。

主要控制措施:第一,強化法制意識和責任觀念,在被擔保人確實無力償付債務或履行相關合同義務時,自覺按照擔保合同承擔代償義務,維護企業誠實守信的市場形象;第二,運用法律武器向被擔保人追索賠償權利,在此過程中,企業擔保業務經辦部門、財會部門、法律部門等應當通力合作,做到在司法程序中舉證有力;同時,依法處置被擔保人的反擔保財產,盡力減少企業經濟損失;第三,啟動擔保業務后評估工作,嚴格落實擔保業務責任追究制度,對在擔保中出現重大決策失誤、未履行集體審批程序或不按規定管理擔保業務的部門及人員,嚴格追究其行政責任和經濟責任,并深入開展總結分析,舉一反三,不斷完善擔保業務內控制度,嚴控擔保風險,促進企業健康穩健發展。

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